深化地方教育行政体制改革,推进基础教育科学发展

时间:2012-08-22 08:46:00

山东省潍坊市教育局

    潍坊市地处山东半岛中部,现辖12个县市区、3个市属开发区,总人口907万人,陆地面积1.58万平方公里,海洋面积1400平方公里,是著名的世界风筝都、中国人居环境奖城市、中国优秀旅游城市、中国十大最具创新力城市、国家环保模范城市、国家卫生城市、全国双拥模范城和全国科技进步先进市。全市经济总量在全省17个市列第四位。
    潍坊市有着很好的教育基础和浓厚的尊师重教氛围,2001年被确定为国家首批新课程改革实验区,2005年被教育部确定为全国中考改革试点市之一,2006年被中宣部、人事部、教育部等6部门确立为全国素质教育先进典型,被中国教育学会确立为全国教育综合改革试验区。我市人民群众对中小学教育的满意度连续四年位居第一,市教育局被山东省委、省政府表彰为潍坊市党政部门和全省地市教育局中唯一的“人民满意的公务员集体”,被中央文明委表彰为“全国文明单位”,被山东省教育厅记集体二等功,教育被市委市政府确立为全市重点提升三大亮点和城市品牌。现将有关情况汇报如下:

    一、坚持部门监管与群众相结合,建立健全以人为本的教育服务体系

    坚持以人为本,全面实施素质教育是教育改革发展的战略主题,是贯彻党的教育方针的时代要求。一个时期以来,教育矛盾易发多发,素质教育难以推进,成为社会关注的热点,本质上讲,都是我们不适应以人为本的时代要求,没有坚持用以人为本总揽全局、解放思想,武装整个教育战线每一个教育工作者的头脑所致。
我们紧紧围绕育人为本、安全优先、教育公平、公共服务等影响学生健康成长和群众不满意的突出问题,连续四年,每年研究出台一个重要指导意见,整合市教育局的资源和职能,畅通群众参与渠道,构建教育部门与学校上下贯通衔接的制度体系,将坚持以人为本具体的转化为教育部门、学校和每一个教师的内在追求,为在全市中小学整体推进素质教育、办好人民满意教育奠定坚实思想理念和规范管理基础。
    一是建立教育惠民服务中心,促使教育系统全面转向公共服务轨道。为了方便社会各方面寻求教育服务、促进教育部门和学校更好地以需求为导向办学育人,我们从2008年起将市教育局机关内部与群众利益密切相关的科室和直属事业单位的服务职能整合起来,将咨询投诉、社会培训、校企合作、家庭教育、资助救助等教育有资源、社会群众又急需,但因隶属关系不同导致条块分割、封闭独立,供需无法有效衔接的教育资源系统组织起来,成立教育惠民服务中心和15个服务分中心,全部实行一个窗口公开面向社会全方位开展教育个性化服务。教育惠民服务中心通过媒体天天向社会广告与广大群众沟通联络咨询投诉方式,将所有学校和教师的办学育人行为,全面置于全社会的监督之下。社会各界人人都可以通过惠民中心表达诉求、寻求服务,促使教育部门和学校都必须直面问题和矛盾,形成以群众需求为导向,以群众满意为核心的工作体系和长效机制。去年以来,惠民中心为群众提供个性化服务2.1万件,受理投诉10380件,网站的总点击率达到79万人次。惠民中心已经成为整合教育资源服务人民群众的桥梁,为群众提供教育个性化服务的窗口,广大群众反映问题,化解矛盾的快速通道,教育部门发现问题,改进工作的强大动力。
实行项目管理,形成有求必应的教育服务机制。对群众有需求,但仅靠教育部门和学校解决不了、解决不好的重要问题确立为重点项目,打破科室、部门、行业、地域界限,聘请部门内外和省内外的专家集中破解,四年来共解决了231个过去教育部门不去做、也做不了的民生需求和改革难题,基本构建起了服务型教育部门的工作格局。如,搞好家庭教育是几乎所有学生家长的强烈期盼,现在家长过度关注,但按传统职能好像是妇联主抓,不是教育部门的职能,我们手头也没有资源。我们把它确立为重点项目,引进北京专家,帮助搭建平台,成立家庭教育指导服务中心,四年来通过引进全国专家资源,无偿为学生家长组织2400多场家庭教育报告,惠及城乡学生家长800多万人次。全国十大杰出母亲大都去潍坊介绍亲子成长经验。每年都有三四十万农村学生家长主动购买专家的家教读物,学习家教常识,所有学校每年都为学生家长开设不少于8课时的家长育人课程。显著优化了全市中小学生成长环境。现在看,如果不是这个机制,就是我们每年拿出几千万元,也办不到这个程度。
    思路决定出路。教育部门只要站在群众立场想问题看事情,以服务群众、方便群众为最高价值追求,我们就有若干方面需要调整、若干事情亟待解决。
    二是建立督学责任区制度,组建教育督导巡视团,形成全员参与问题整改与提高的崭新局面。为了确保做到人民群众反映到惠民中心及通过其它渠道反映的违规办学和学校不规范管理问题,全部做到有报必查、违规必究、件件有落实、事事有回音,2008年我们专门组建了教育督导巡视团,通过购买服务的方式,建立起立项、查实、处理相对分离的机制,使违规办学和损害学生健康成长及家长合法利益的行为有了“刚性”规范。
    将市、县教育部门机关中的业务人员和教研员近800人全部聘为督学,把全市所有学校划分为196个责任区,由责任区督学对所负责学校依法开展定期和不定期的随访督导,发现问题解决问题,督促指导重点工作部署和政策法规在每一所学校的贯彻落实,促进公共管理与服务资源对城乡学校的均衡配置全覆盖,全面提高学校的规范管理水平 。
2009年以来,教育督导巡视团共调查办学行为投诉5200多件,督学责任区帮助指导学校发现和纠正不规范办学行为数万件次。长期以来群众反映强烈的中小学加班加点、课业负担过重、乱收费、乱征订摊派教辅资料等问题,全部得到有效解决。彻底杜绝了中小学双休日、节假日集体上课现象,学生在校学习时间初中一二年级每年减少了22.4%,初三减少了36.4%,普通高中每年减少了53.7%,全市中小学生真正过上了正常人的生活。学生书包大幅度减轻,据省新华书店统计,潍坊新华书店教辅资料销售额在全省17市地中连续四年最低。
    三是建立学校育人为本基本制度和满意度测评制度,构建学生权益维护与校长教师利益联动保障机制。许多改革措施是被逼出来的,我们原想通过公开办学行为规范让全社会监督、每年投入100万元组织专门队伍有报必查,学校违规行为应当解决好。但实际不是这样的。只是教育部门甚至校长着急,没有太大作用,真正的利益相关者——广大的老师不动心、家长学生无权参与进来,真正的问题就解决不了。
    针对群众担心焦虑、社会高度关注的校园安全、学生违法犯罪、辍学、师德等损害学生基本权益的教育问题,我们研究确定了每所学校都必须建立12项育人为本的基本制度,和与之相适应的对学校及相关责任人失职渎职的问责制度,并将这些问题作为教育部门必须坚守的教育良知和道德底线,逐一建立起从市教育部门到县、到每所学校、到每个教职员工上下配套衔接、人人有目标、人人有责任、全员抓落实的制度体系。
    每学期组织学生家长和小学高年级以上学生,对学校办学情况进行一次满意度测评,评价结果作为考核学校及校长业绩的重要内容。所有学校每学期组织一次由学校教代会通过实施的教师育人为本的师德考核和满意度调查,考核结果全部上报市和县教育主管部门,作为考核评价教师业绩的重要内容,现在市教育局已全面实现对所有学校8.7万名教师市级以上评优晋级的师德考核前置制度。2011年推荐山东省省级教学能手人选时,有6人因师德被否决;2011年的市政府教学成果奖评选有12人被否决。让学校教育的最主要的利益相关者学生和家长参与到考核评价中来,让学生和家长的意见可以影响校长和教师的去留进退,从根本上改变了学校教师服务意识差、不平等对待学生、甚至损害学生和家长利益等突出问题。
    全市中小学生成长环境显著优化,全市学生家长对学校满意度均高于95%,教师有偿家教基本杜绝,校园意外伤害、在校生违法犯罪大幅度下降,对全面推进教育民主、教学民主,构建平等友爱师生关系,推进课程课堂改革,全面普及现代教育思想,产生了不可估量的巨大作用。

    二、坚持政策引领与专家办学相结合,建立健全全面实施素质教育的质量保障体系

    潍坊是全国课程改革实验区,全国中考改革、教师职称改革试点市,历经十年的改革探索,我们深深感受到,推进课程改革,实施素质教育,提高教育质量,关键是管学校的部门,特别是教育主管部门要尊重人才成长规律和教育教学规律,大力调整政校关系,调动和激发学校的积极性、主动性和创造性,确保让部门所拥有的对校长的任用权、对教师的评聘权、对学生的招录权、对学校的评价权和对教师的激励权等,全面导向素质教育,为推进专家办学,为学校自主办学、面向全体学生促进学生全面发展提供动力和保障。
    一是全面推行校长职级制改革和实施中小学教师职称改革。下放课程权力给学校是中小学课程改革鲜明的特点,对校长专业素质提出了前所未有的新要求。没有一支专业化的校长、教师队伍,推进课程改革、实施素质教育就是一句空话。
从2004年起,我市取消中小学校长的行政级别,对中小学校长的选拔任用和考核评价全部归口教育行政部门管理,实行校长职级制。校长职级制带来的最大变化是,校长专业化水平大幅度提高,课程领导能力显著增强,学校以教学为中心的地位得到较好落实;中小学校长较好的摆脱了庸俗社会活动的干扰,可以专心致志办学。2008年我市的中学校长平均听课达到156节,最多的达298节。同时,取消校长行政级别,彻底解决了非专业人员为解决职务级别而去争抢校长职位的突出问题。到目前,我们建立了校长任职资格制度、遴选制度、绩效工资制度、任期制度、交流制度、延长任职年龄制度等15项制度和机制,以及与之相适应的教育局长任职资格制度等,影响和制约校长专业化发展的体制机制性障碍基本解决。校长职级制改革实现了人权与事权统一,教育部门推进的各项教育教学改革得以迅速在学校层面铺开,在学生发展上见到效果。
    潍坊市实行校长职级制改革以来,评价校长业绩的标准变了,校长追求的目标和价值取向也变了,促使校长沿着教育家办学的路子成长。解决了六大突出问题:一是解决了非热爱教育人员进入教育系统任职的问题;二是解决了校长忙于繁杂的社会事务不能专注于教学研究问题;三是解决了校长到龄一刀切造成的人才资源浪费问题;四是解决了校长付出与待遇不对称的问题;五是为校长流动、自主办学、改革创新提供保障;六是校长成为可以公开追求的职业。
    2009年潍坊市作为全国三个试点城市之一,率先进行了中小学教师职称改革试点。我们坚持部门管规则和程序,把教师职称评聘的权力下放到学校,规定职称评聘方案必须经过全体教职工85%以上投票通过后方可实施;晋级人选必须由学校按规定程序产生并公示无异议后上报。这次改革,不仅诞生了17位拥有“正教授”头衔的中小学教师,更重要的是通过把评聘的权利还给学校、还给教师,较好解决了过去职称评聘所出现的一系列矛盾和问题。广大教师争着上课堂、争着当班主任成为普遍现象,杜绝了非教学人员抢占教师职称和既得利益者不思进取等现象,让职称改革成为引领教师专业成长最重要的动力和保障。
    二是改革高中招生考试录取制度和高中学校评估制度。中小学全面推进素质教育之所以举步维艰,一个极其重要的根源在于教育部门唯分数是举的人才选拔、评价方式。为了引导和保障学生全面发展、个性发展,我们从2005年开始进行中考改革,主要有四大变化:变升学考试成绩由分数表达为等级表达;变一次考试为学生可以自主选择的一次或两次考试,以最好的一次作为录取成绩;变单凭分数录取为将学科成绩无法表达的各方面表现作为综合素质一并纳入录取,且和语数外等学科一样等值对待;变教育部门统一录取为高中自主招生、组合录取、多元录取。历经七年探索和实践,中考改革让分数和名次概念消失,把众多的学生从分分必争和对分数的极端追求中解放出来,为全面减轻中小学生课业负担提供了根本的制度保障。课业负担重学生累就累在分分必争上。高中学校自主招生、组合录取、多元录取,在学生、家长、教师的监督下,将长期以来无法克服的,育人为本、健康第一、开全课程、全面发展落到了实处。中考发生了这么大的变化,没有一件上访或意见。仅有的一次,是因为学校操场被占影响中考体育成绩。说明,群众是支持改革、期盼改革的,我们可能才是阻力所在。
    从2008年开始,我们在全市普通高中进行学校自主选择的星级学校评估,将评估结果与校长职级评定、教师教学成果奖、学校招生等硬挂钩,引导和促进普通高中全面转向规范办学、特色办学、多样化发展,长期以来以应试为唯一目的的高中教育发生了根本性改变。
    中考改革和高中学校星级评估,让学校、教师、学生、家长都可以放手实施素质教育,极大地活跃了全市中小学的校园生活,显著改变了广大中小学生的成长生态。到目前,全市90%以上的中小学校开发了10门以上学校课程,活动育人课程校均达到4.1门,全市初高中学生社团分别为2622个和1749个,基本实现每名学生参加一个社团的目标。初中学生标志性成果由2005年生均1.2件上升到2009年3.6件;高中由2009年3.1件上升到2011的8件。
    三是改革教研机制,全面推进课程改革。以应试为取向的教学研究机制,是导致学生过重课业负担和素质教育课程改革难以推进的重要根源。为确保教研部门的工作切实转变到素质教育轨道,担负起课程改革组织者、引领者和行动研究者的使命,确保让教育教学的话语权、评价权牢牢掌控在课改专家手中,近几年市教科院就先后面向全国公开招考适应课改需要的高水平教研员20名、副院长4名。建立“基于问题解决,致力创新共享”以校为本,校院一体的教研机制。设立市政府教学成果奖,开展重大教育教学问题行动研究。2006年至今,全市已立项攻关38个重大教育教学问题,有1627项教学成果受到市政府表彰,动员起了92.5%的中小学校和90.3%的教师积极参与到解决问题和教育创新中来。
    以减少教师讲、增加学生说和做为价值取向,全市80%以上的中小学校,构建起“自主互助学习型课堂”。让学生自主学习、互助合作学习,不但提高了课堂教学效率,而且从根本上改变了传统课堂重教书轻育人、无法让每个学生基于自己起点学习等突出问题。全面推进课程课堂改革,为在大幅度减少中小学生在校学习时间的情况下,全面提高教育教学质量提供了动力和保障。2010年教育部课程中心曾对我市310处城乡中小学、2.4万名学生大样本抽测,结果显示,义务教育学校学生“学业水平、课业负担、睡眠时间、学习动机”和“师生关系、校长与教师教改追求吻合度”等各项指标显著优于全国“常模”水平,且领先优势明显,区域教育呈现出 “轻负担、高质量”的素质教育理想状态。特别是在“校长支持教师专业发展和教师认可度”、“校长、教师共同追求学校发展目标”、“校长鼓励教师教改、创新和教师认同度”等指标上,小学、初中均处于最高水平区,并且与世界教育先进国家类似指标相比也呈明显优势,充分反映了校长职级制实施以来带来的变化,较好地解释了潍坊“轻负担、高质量”的现象。

    三、坚持强化督导与舆论监督相结合,建立健全抓落实办实事的优先发展长效机制

    在全面落实科学发展观,大力实施科教兴国、人才强国战略的新时代,教育优先发展的氛围越来越浓厚,加快教育发展改革的政策措施层出不穷,关键是如何结合实际不折不扣地落到实处。我们采取的策略是,适应时代需要,将加强督导与舆论监督紧密结合起来。
    一是坚持年年向社会公开各县市区教育督导结果。从2001年起,我们连续11年,每年依据教育法律法规和社会关注的重点、热点、难点问题,对县市区党委政府教育工作进行全面督导评估。评估结果作为考核评价县市区教育工作和县市区主要领导和分管领导政绩的重要内容;同时,每年在全市“两会”期间通过社会影响最大的《潍坊日报》,将各县市区在教育投入、教师队伍建设、办学条件改善、素质教育推进等近百项指标的评估结果全部进行公布,将教育工作由党政内部考核,变为谁都无法回避的社会监督,促使各级党委政府必须千方百计、不折不扣的将优先发展教育的政策措施逐一落到实处。预算内教育投入占财政总支出的比例连续6年名列全省第一,去年为25.75%,高出全省平均7个多百分点。
    二是坚持向社会公布为民办实事的过程和结果。潍坊市委市政府高度关注民生,形成了每年为群众办十件实事的制度并列入政府工作报告,教育被视为民生之首,五年办了九件实事大事难事。为了把党委政府的教育惠民实事真正办到老百姓的心坎上,我们坚持让群众全程参与监督。实施中小学校舍安全工程是国务院的重大决策,也是2010年市委市政府承诺的十件实事之一,我们一年在《潍坊日报》公开了4次,改造哪所学校,县市区之间进展如何,一清二楚。针对加快学前教育发展这一国务院的重大部署,潍坊市2011年把“新建和改扩建500所普惠性标准化幼儿园”列入十件实事,报纸、电视公开、公示全跟上监督落实。2009年实施“农村小学校校新进一名英语大学生教师计划”,当年招聘应届英语专业毕业的大学生教师636名,将每个人的名字及所去学校逐一在报纸上公布,30万农村小学生告别了“哑巴英语”“土话英语”。
    三是坚持将部门行为置于领导和舆论的双重监督之下。党委政府优先发展教育的政策措施能否落到实处,关键在部门。2011年潍坊市政府专门成立了教育督导委员会,由市长亲自任主任,聘请社会各界和教育界的知名人士、人大代表、政协委员等为委员,重点对市级教育、财政、人社、编制等管学校的相关部门进行监督,确保包括教育部门在内的各有关部门依法履责,到位而不越位和缺位,为学校自主办学提供了强有力的制度保障。
    实施素质教育,办好人民满意的教育,关键是要解决好教育主管部门看问题、做事情的立场问题,在行业利益、部门利益、学校利益和群众利益、学生利益发生冲突的时候,教育部门必须站在群众立场、学生立场上,落实以人为本,搞好公共服务;在部门利益与学校利益发生冲突的时候,教育部门要站在学校的立场上,落实学校办学自主权,推动专家办学;在行业利益与其它部门行业利益发生冲突的时候,教育部门要站在教育的立场上,落实优先发展的政策措施,营造全社会支持教育发展的良好局面。